La impugnación de las Actas de Inspección de Trabajo. Especial referencia al procedimiento.

Introducción

Mediante el presente artículo tenemos el objetivo de explicar la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, las distintas infracciones que pueden concurrir dentro del orden social y el procedimiento administrativo sancionador, como tal.

Para ello, hemos acudido a la normativa vigente, principalmente a la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social, Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

La inspección de Trabajo

Podríamos definir la Inspección de Trabajo como “la institución creada por el poder público con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa laboral” (MONTOYA MELGAR, A., Derecho del Trabajo, 28ª edición. Editorial Tecnos. Madrid, 2007, pág. 247.)

Acudimos a la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Ley vigente actualmente. Con anterioridad encontramos la Ley 39/1962, de 21 de julio, de Ordinación de la Inspección de Trabajo, que reunió en una única Inspección Nacional del Trabajo de Vigilancia y control de la normativa social y la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que configuraba, por primera vez, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un Sistema, es decir, como un conjunto organizado de principios legales, órganos, funcionarios y medio materiales. ), que nos aporta una definición de los que debemos de entender por el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social: “servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo”  (Artículo 1.2 (Definición y objetivo del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social) Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.).

 Los principios legales que definen el Sistema, son los fundamentos jurídicos que sirven para regular la actuación administrativa como instrumentos esenciales para el desarrollo de las funciones atribuidas a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Una de ellas sería la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las obligaciones de ámbito social a través de la iniciación de un procedimiento sancionador para exigir, en caso de incumplimiento, responsabilidades. El ejercicio de esta competencia es una de las manifestaciones de la potestad sancionadora del Estado, siempre con el cumplimiento de unos requisitos, algunos de los cuales están determinados por la Constitución Española en su Título I, así como otros asentados en la jurisprudencia y en los principios generales del derecho. Podríamos destacar los siguientes:

  • Principio de Legalidad (El principio de legalidad viene determinado en los siguientes artículos: Art. 9.3 Constitución Española, art. 127 y 129 Ley 30/1992 y art. 14. C RD 928/1998.)

El principio de legalidad hace referencia a la imposibilidad de ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan delito, falta (Hoy día, con la última reforma del Código Penal, las faltas han sido suprimidas, por lo que hace referencia a los hechos calificados como faltas y cometidos antes de la entrada en vigor del Código Penal de 2015. ) o infracciones administrativas según la legislación vigente en ese momento. Podríamos entenderlo como una limitación de los poderes públicos para aplicar medidas punitivas, exigiendo que las conductas por las que se pueden imponer sanciones, constituyan infracciones por predeterminación de una norma legal vigente en el momento de producirse los hechos constitutivos de la misma. La aplicación de este principio debe de proyectarse desde una triple vertiente: la irretroactividad, la tipicidad y la reserva de Ley. A continuación, explicaremos, brevemente, cada una de ellas.

La irretroactividad de las normas sancionadoras: serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan la infracción administrativa. Sin embargo, las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor.

La tipicidad y la reserva de legal: La potestad sancionadora reconocida por la Constitución Española, se ejercitará cuando haya sido expresamente atribuida por una norma de rango de Ley. La exigencia de tipicidad está contenida al establecerse que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley. Tal y como veremos con posterioridad, las infraccione administrativas se clasifican en leves, graves y muy graves.

  • Presunción de inocencia (Dicho principio está contenido en los siguientes artículos: art. 24.2 Constitución Española, art. 134 y 137 Ley 30/1992).

Durante el desarrollo de los procedimientos sancionadores, todas las personas gozan a una presunción de inocencia hasta que se demuestre lo contrario. Serán los poderes públicos lo que deberán probar que se ha producido un incumplimiento. Para la imputación de responsabilidad hacia un sujeto, que presuntamente ha cometido de una infracción administrativa, será preciso desarrollar un procedimiento legal o reglamentariamente establecido, sin dilaciones. En ningún caso se podrá imponer una sanción a un sujeto sin que se haya tramitado dicho procedimiento. Tal y como veremos con posterioridad, encontramos dos fases: la instructora y la inspectora, que se encomienda a órganos distintos.

  • Principio de responsabilidad objetiva (Principio desarrollado en el art. 130 de la Ley 30/1992 y el art- 2 del Real Decreto Legislativo 5/2000)

Este principio hace referencia a la capacidad para ser responsables, tanto las personas físicas como las personas jurídicas, así como las comunidades de bienes.

  • Principio de proporcionalidad (El principio de proporcionalidad viene determinado en el art. 131 de la Ley 30/1992, en el art. 39 del Real Decreto Legislativo 5/2000, en el art. 55.3 de la Ley Orgánica 4/2000 y en el art. 14 del Real Decreto 928/1998)

Este principio deriva de los Principios Generales del Derecho, que manifiesta el necesario equilibrio que debe de existir entre la importancia y significación de la conducta constitutiva de la infracción y la carga sancionadora que la misma implica. En el régimen administrativo sancionador, la proporcionalidad entre el hecho constitutivo de la infracción y la sanción que corresponde, está marcada por la calificación legal de la infracción en función de la importancia o transcendencia de su contenido obligacional, como infracción leve, grave o muy grave, y la correspondiente atribución sancionadora legalmente establecida en las infracciones en función a su gravedad. Es importante indicar que las actas de Infracción que se levanten deberán contener, como requisito formal, la propuesta de la sanción, su graduación y/o cuantificación de la misma.

  • Principio non bis in ídem (Este principio viene recogido, entre otros, en el art. 133 de la Ley 30/1992 y en el art. 3 del Real Decreto Legislativo 5/2000)

Hace referencia a que nadie podrá ser sancionado dos veces por una misma conducta. La aplicación de este principio tiene un efecto negativo, de tal forma que la resolución sancionadora o condenatoria va a impedir pronunciamientos posteriores, y un efecto positivo, pues en el supuesto en el que existe una segunda resolución por no haber tenido efectos condenatorios una anterior, se han de tener en consideración los hechos declarados probados en la primera. En el orden social no se podrán sancionar hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie una identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Es importante precisar, que la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como actuación administrativa en su vertiente sancionadora, está sometida a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Próximamente, la Ley será derogada y sustituida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En su Disposición Final Séptima, se indica que la Ley entrará “en vigor al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”. Se publicó el 2 de octubre de 2015.), cuyos principios los recoge el Reglamento General sobre el Procedimiento para la Imposición de Sanciones por Infracciones en el Orden Social (Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social.), previsto como procedimiento especial en esta materia. Por ello, no será de aplicación el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.).

A su vez, la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en su artículo 2, establece los principios ordenadores de este Sistema:

  • Eficacia y calidad en la prestación de los servicios a los ciudadanos.
  • Concepción única e integral del Sistema, garantizándose su funcionamiento cohesionado mediante la coordinación, cooperación y participación de las diferentes Administraciones Públicas.
  • La unidad de función y de actuación inspectora en todas las materias del orden social.
  • Imparcialidad, objetividad e igualdad de trato y no discriminación en el ejercicio de la función inspectora.
  • La reserva de la función inspectora en el orden social a los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y del Cuerpo de Subinspectores Laborales.
  • La organización y desarrollo de la actividad conforme a los principios de trabajo programado y en equipo.
  • Ingreso y convocatoria únicos en los Cuerpos Nacionales de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de Subinspectores Laborales, mediante procesos selectivos unitarios de carácter estatal.
  • Movilidad entre las Administraciones Públicas en los procesos de provisión de puestos de trabajo para funcionarios de los Cuerpos Nacionales del Sistema de Inspección.
  • La participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas respecto del conjunto de las funciones atribuidas al Sistema (Artículo 2 (Principios ordenadores del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social) Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social).

La actuación de la Inspección de Trabajo se extiende, por tanto, a las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas y a las comunidades de bienes, como sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas de orden social en función de su naturaleza y contenido (Artículo 4 de la Ley 42/1997 y 2.2 del Real Decreto 138/2000). Es preciso añadir que dicha actuación no se podrá ejercer de forma ilimitada, de tal forma que encontramos dónde si se puede ejercer la actuación inspectora y cuándo no.

En virtud de lo establecido en el artículo 4.1 de la Ley 42/1997, anteriormente mencionada, la actuación inspectora se podrá ejercer en:

  • Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando estén directamente regidos o gestionados por las Administraciones Públicas o por entidades públicas con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualesquiera de ellas.
  • Los vehículos y los medios de transporte en general, en los que se preste trabajo, incluidos los buques de las marinas mercante y pesquera, los aviones y aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en tierra para el servicio de aquellos.
  • Los puertos, aeropuertos, vehículos y puntos de salida, escala y destino, en lo relativo a los viajes de emigración e inmigración interior.
  • Las entidades y empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.
  • Las entidades públicas o privadas que colaboren con las distintas Administraciones Públicas en materia de protección y promoción social.
  • Las sociedades cooperativas en relación a su constitución y funcionamiento y al cumplimiento de las normas de orden social en relación a sus socios trabajadores o socios de trabajo, y a las sociedades laborales en cuanto a su calificación como tales, sin perjuicio de lo que establezca la legislación aplicable a la materia.

Estarán excluidos de la actividad inspectora: los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a otros órganos de las Administraciones públicas, los cuales se rigen por su específica norma, sin perjuicio de la competencia de la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social en las materias no afectas por la misma. Dentro de las exclusiones que entrañan la actuación inspectora encontramos, entre otros, los establecimientos militares, las representaciones diplomáticas, las minas y canteas, las instalaciones de energía nuclear y radiactiva, las fábricas, almacenes, medios de transporte, etc.

Las Infracciones en el Orden Social

Definimos las infracciones administrativas en el orden social, como aquellas acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social o en cualquier otra Ley de orden social.

Cabe que concurran, como consecuencia de los mismos hechos, la responsabilidad administrativa en el orden social con otro tipo de responsabilidades, como la civil o la penal (Existen una serie de reglas para regular la concurrencia de estas responsabilidades, como el principio non bis in ídem, que va a impedir que a un sujeto se le sancione dos veces por los mismos hechos. El principio impide, tanto la imposición, de varias sanciones administrativas por un mismo hecho o conducta, como que ese hecho o conducta pueda ser objeto de sanción en vía penal y administrativa. Sin embargo, es constitucionalmente admisible la dualidad de sanciones si la normativa que la impone puede justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido diferente).

Es importante hacer referencia a la prescripción de las sanciones que, como norma general, prescriben a los 3 años, a contar desde la fecha de la comisión de la infracción. Sin embargo, encontramos unos plazos especiales de prescripción, concretamente los siguientes:

  • Las infracciones en materia de seguridad social: prescripción a los 4 años.
  • Las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales: las infracciones leves prescriben al año, las graves a los 3 años y las muy graves a los 5 años.
  • Las infracciones a la legislación estatal de cooperativas: las infracciones leves prescriben a los 3 meses, las graves a los 6 meses y las muy graves al año.
  • Las infracciones en materia de trabajo de extranjeros: las infracciones leves prescriben a los 6 meses, las graves a los 2 años y las muy graves a los 3 años (Artículo 56 de la Ley 4/2000).

Tal y como indicamos con anterioridad, los sujetos responsables de una infracción, pueden ser las personas físicas, las personas jurídicas y las comunidades de bienes siempre que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción en las Leyes o Reglamentos aplicables.

A continuación, se determinan los sujetos responsables en función de algunas de las infracciones.

TIPO DE INFRACCIÓNSUJETOS RESPONSABLES
Infracciones en materia de relaciones laboralesEl empresario en la relación laboral
Infracciones en materia de prevención de riesgos laborales
  • El empresario en la relación laboral.
  • Empresario titular de centro de trabajo.
  • Promotor y propietario de obra.
  • Trabajador por cuenta propia.
  • Entidades especializadas que actúen como servicios de prevención ajenos a las empresas.
  • Personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas.
  • Entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales.
Infracciones en materia de empleo
  • El empresario.
  • Los trabajadores por cuenta propia y ajena.
  • Los solicitantes de subvenciones públicas.
  • Las agencias de colocación.
  • Las fundaciones y asociaciones que desarrollan actividades de inserción y creación de empleo para personas con discapacidad.
  • Otras personas físicas o jurídicas que puedan resultar objeto de obligaciones particulares en esta materia y cuyos incumplimientos resulten tipificados.
Infracciones en materia de Seguridad Social
  • Los empresarios.
  • Los trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados.
  • Los preceptores y solicitantes de prestaciones de Seguridad Social.
  • Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.
  • Otras entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.
  • Entidades o empresas responsables de la gestión de prestaciones.
  • Sujetos obligados a facilitar información de trascendencia recaudatoria en materia de Seguridad Social.

El Procedimiento Administrativo Sancionador

Previo al desarrollo del procedimiento, es importante precisar que, a partir del 2 de octubre de 2016, el procedimiento administrativo sancionador se integra en la nueva regulación como una especialidad del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015, artículos 53 a 90).

Tal y como indicamos anteriormente, dentro de dicho procedimiento encontramos dos fases muy diferenciadas: una primera fase instructora (actividades previas al procedimiento sancionador) y una segunda fase sancionadora (procedimiento sancionador). A continuación, explicaremos cada una de ellas.

Primera Fase: actividad inspectora previa al procedimiento sancionador

Hemos de entender por actividad inspectora previa al procedimiento sancionador, el conjunto de actuaciones realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social destinadas a la comprobación del cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social (Artículo 8.1 del Real Decreto 928/1998), conforme a la función de vigilancia y control de la legislación social que tiene asignada. Se va a orientar a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran ser responsables y las circunstancias relevantes que concurran.

Estas actuaciones se van a llevar a cabo por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social estarán facultados para desempeñar todas las competencias que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social tiene atribuidas. Los subinspectores de Empleo y Seguridad Social podrán actuar en el marco de las funciones o facultades que les son atribuidas, tales como el requerimiento de información, exigir la comparecencia del empresario, etc. Y, por último, los técnicos habilitados por las CCAA están facultados para desarrollar funciones de control de legalidad en materia de prevención de riesgos laborales.

  1. INICIO

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social actuará siempre de oficio, como consecuencia de una orden superior, a petición razonada de otros órganos, por propia iniciativa o en virtud de una denuncia.

Aunque la actuación venga motivada por orden, petición o denuncia externa, la determinación del inicio de la misma solo se produce de oficio por parte de los sujetos del sistema de Inspección.

Nos centramos en la denuncia, pues es el medio por el que, normalmente, se inician los procedimientos. Entendemos por denuncia aquel acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa. La acción es pública, por lo que podrá practicarla cualquier ciudadano.

No se admitirán a trámite las denuncias anónimas (Respecto a las denuncias anónimas, es importante distinguir entre las denuncias y reclamaciones que no tienen datos identificativos del denunciante, y las que sí los tienen. En cuanto a las primeras, en principio no podrán ser admitidas, por lo que se archivarán. Sin embargo, en la práctica, aunque dichas denuncias sean  anónimas, algunas veces son manifestaciones de una situación real de especial importancia y gravedad, por lo que el Jefe de Inspección iniciará las correspondientes comprobaciones), las referidas a materias cuya vigilancia no corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, las que carezcan de fundamento o sean inteligibles y las coincidentes con asuntos de los que esté conociendo, en ese momento, un órgano jurisdiccional.

El escrito de denuncia debe de contener una serie de requisitos formales, como los datos de identificación personal del denunciante y su firma, los hechos presuntamente constitutivos de infracción, fecha y lugar de su acaecimiento, la identificación de los presuntos responsables y las demás circunstancias relevantes. Para garantizar el cumplimiento de todos estos requisitos formales, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social pone a disposición de los ciudadanos un formulario de denuncia. Dicho modelo podemos encontrarlo en el Anexo nº 1.

  1. DURACIÓN

La Ley 13/2012, de 26 de diciembre, de Lucha contra el Empleo Irregular y el Fraude en la Seguridad Social, determina que las actuaciones de comprobación “no se dilatarán por espacio de más de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección”, ni se podrá suspender por más de 3 meses.

  1. CONCLUSIÓN

Una vez finalizada la actividad inspectora, el funcionario actuante podrá adoptar las medidas que en derecho procedan sin que tenga que iniciarse un procedimiento sancionador o de liquidación. La actividad previa puede finalizar con la adopción de alguna de las siguientes medidas (Artículo 22 (Medidas derivadas de la actividad inspectora) de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social):

  • Con la extensión de un Acta de Advertencia al sujeto responsable previo al inicio del procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y cuando no se deriven perjuicios directos a los trabajadores.
  • Con la extensión de un Acta de Infracción por el incumplimiento de la normativa de Seguridad Social. Las actas de infracción practicadas por los Subinspectores Laborales, serán visadas por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social bajo cuya dirección técnica actúen, en los términos y supuestos que se determinen reglamentariamente, en función de la naturaleza o calificación de la infracción o de la cuantía de la sanción propuesta (Artículo 14.5 segundo párrafo (Funciones de los Subinspectores Laborales) Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social).
  • Extender Acta de Liquidación por débitos a la Seguridad Social en aquellos supuestos determinados en el artículo 34 de la Ley General de la Seguridad Social, concretamente los siguientes:

– Falta de afiliación o de alta de trabajadores en cualquiera de los regímenes del sistema de la Seguridad Social.

– Diferencias de cotización por trabajadores dados de alta, resulten o no directamente de las liquidaciones o datos de cotización transmitidos o de los documentos de cotización presentados, dentro o fuera de plazo.

– Derivación de la responsabilidad del sujeto obligado al pago, cualquiera que sea su causa y régimen de la Seguridad Social aplicable, y con base en cualquier norma con rango de ley que no excluya la responsabilidad por deudas de Seguridad Social. En los casos de responsabilidad solidaria legalmente previstos, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá extender acta a todos los sujetos responsables o a alguno de ellos, en cuyo caso el acta de liquidación comprenderá el principal de la deuda a que se extienda la responsabilidad solidaria, los recargos, intereses y costas devengadas hasta la fecha en que se extienda el acta.

– Aplicación indebida de las bonificaciones en las cotizaciones de la Seguridad Social, previstas reglamentariamente para la financiación de las acciones formativas del subsistema de formación profesional para el empleo.

  • Extender requerimiento de pago al sujeto responsable en el caso de descubiertos que, en caso de no cumplimentarse, podrán dar lugar a la extensión del acta de liquidación.
  • Extender Acta de Infracción y Acta de Liquidación por unos mismos hechos, en cuyo caso deberán de tramitarse conjuntamente.
  • Extender Acta de Infracción por obstrucción en caso de acciones u omisiones que retrasen, perturben o impidan el ejercicio de la acción inspectora.
  • Promover un procedimiento de oficio para la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores; promover procedimientos para el encuadramiento de empresas y trabajadores en el régimen de la Seguridad Social que proceda; instar del órgano administrativo competente el recargo de prestaciones, etc.

Es importante indicar que, por cada actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el funcionario actuante deberá extender diligencia en el Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo, que deberá existir en cada centro de trabajo a disposición de la misma. Cada empresa está obligada a tener en cada centro de trabajo un Libro de Visitas. Sin embargo, dicha obligación también alcanza a los trabajadores por cuenta propia y a los titulares de centros o establecimientos, aun cuando no empleen trabajadores por cuenta ajena, e independientemente del régimen de la Seguridad Social aplicable.

Segunda fase: procedimiento sancionador.

El procedimiento sancionador se inicia de oficio, tras las actuaciones inspectoras previas, por acta o de infracción o liquidación. Posteriormente, se procede a la tramitación e instrucción del expediente y a su resolución. Quedan sometidas al procedimiento sancionador las personas físicas o jurídicas y las comunidades de bienes por razón de las acciones u omisiones en que incurran, tipificadas como infracción en las disposiciones del orden social.

Es importante hacer una breve mención a las partes del procedimiento sancionador, pues, con frecuencia las partes no son bilaterales (empresario inspeccionado y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), sino triangulares, donde van a intervenir los trabajadores y sus correspondientes representantes legales cuyos derechos se están protegiendo con la acción inspectora. A su vez, podrán participar en el procedimiento otros sujetos interesados, por lo que podríamos indicar que se consideran sujetos interesados en el procedimiento administrativo sancionador:

– Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

– Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

– Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

  1. INICIO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

Tal y como indicamos anteriormente, el procedimiento sancionador se inicia de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Cabe mencionar una excepción: la imposición de sanciones leves y graves a los solicitantes y beneficiarios de prestaciones se inician por la propia Entidad Gestora). Las actas deberán recoger los funcionarios competentes para extender el acta, la expresión conjunta de un acta de liquidación e infracción, así como la acumulación de un acta de diversas infracciones.

El contenido es fundamental, pues deberán de figurar los sujetos responsables, los hechos que la motivan, la infracción que se imputa, la sanción que se propone (El acta deberá de contar con la graduación de la sanción, la propuesta de sanción y su cuantificación), otros contenidos accesorios (medidas cautelares, estimación de perjuicios económicos, posible iniciación del procedimiento de oficio ante la jurisdicción social) y otros detalles formales, como el órgano competente para la instrucción y resolución, la fecha del acta de infracción, etc.

  1. NOTIFICACIÓN DE LAS ACTAS DE INFRACCIÓN.

Las actas de infracción, al igual que todos los actos que afectan a los derechos e intereses de los ciudadanos, han de ser notificadas en las siguientes condiciones:

  1. La notificación se hace al presunto sujeto o sujetos responsables. La norma no obliga a la notificación a otros sujetos; aquellos interesados distintos del sujeto inculpado han de hacer valer su condición de tales ante el organismo competente para su tramitación e instrucción.
  2. La notificación debe practicarse con el texto íntegro del acta. En el caso de las actas de infracción y las de liquidación por los mismos hechos, las mismas se notifican al presunto sujeto o sujetos responsables simultáneamente; en tal supuesto, las alegaciones se han de tramitar conforme al procedimiento establecido para las actas de liquidación.
  3. El plazo para hacer la notificación es de diez días hábiles contados a partir del término de la actuación inspectora, entendiéndose por ésta la de la fecha del acta. Respecto a las consecuencias jurídicas del incumplimiento de este plazo, no puede conllevar efectos anulatorios al constituir una irregularidad no invalidante del procedimiento.
  4. En el acta notificada se debe advertir que pueden formular escrito de alegaciones en el plazo de quince días hábiles contados desde el siguiente a su notificación, acompañado de la prueba que estimen pertinente, ante el órgano Instructor del expediente y que, en caso de no efectuar alegaciones, el acta de infracción podrá ser considerada propuesta de resolución.
  5. Cuando el acta de infracción afecte a solicitantes y beneficiarios de prestaciones, se comunicará, de forma simultánea, al órgano o entidad gestora correspondiente, a efectos de la adopción de la suspensión cautelar prevista legalmente.

Cabe la posibilidad de que, además del procedimiento administrativo sancionador, concurra un procedimiento penal. Se distinguen los siguientes supuestos de comunicación de concurrencia de procedimientos:

a) Comunicación del Ministerio Fiscal a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social: El Ministerio Fiscal debe notificar, en todo caso, a la autoridad laboral y a la ITSS la existencia de un procedimiento penal sobre hechos que puedan resultar constitutivos de infracción. Dicha notificación produce la paralización del procedimiento hasta el momento en que el Ministerio Fiscal notifique a la autoridad laboral la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento dictado por la autoridad judicial.

b) Comunicación de la Inspección o el órgano resolutorio al Ministerio Fiscal: cuando el funcionario actuante considere que los hechos que han dado lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador pudieran ser constitutivos de ilícito penal, remitirá al Jefe de la ITSS informe con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados. Si el Jefe de la ITSS estimase la concurrencia de ilícito penal, lo ha de comunicar al órgano competente para resolver, quien ha de acordar, en su caso, la remisión al Ministerio Fiscal y abstenerse de seguir el procedimiento sancionador hasta que el Ministerio Fiscal resuelva no interponer acción o le sea notificada la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial. Con la remisión del expediente administrativo, se solicita de la autoridad judicial la notificación que ponga fin al procedimiento.

c) Resolución de suspensión del procedimiento sancionador: si se hubiese iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponde al órgano competente para tramitar e instruir el procedimiento. También se suspende el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable.

  1. ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL EXPEDIENTE SANCIONADOR.

El órgano competente para realizar los actos de instrucción y ordenación de la tramitación de los expedientes sancionadores es distinto del órgano competente para resolver. La instrucción y ordinación del expediente finalizará con la propuesta de resolución, donde se incluirán, en su caso, la propuesta de las sanciones accesorias, que se remitirán al órgano competente para resolver junto con el expediente administrativo sancionador, con una antelación mínima de 15 días al vencimiento del plazo para dictar resolución.

En caso de haberse formulado alegaciones, terminada la instrucción y antes de dictar la resolución, el órgano instructor dará audiencia al supuesto responsable por término de ocho días con vista a lo actuado, siempre que de las diligencias practicadas se desprenda la invocación o concurrencia de hechos distintos a los reseñados en el acta, pudiendo formular nuevas alegaciones por término de otros tres días, a cuyo término queda visto para resolución.

Si, como consecuencia de la instrucción del procedimiento, resultase modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notifica todo ello al inculpado en la propuesta de resolución.

  1. RESOLUCIÓN.

Una vez tramitado el expediente sancionador se procederá a su resolución expresa. Para la atribución de las competencias sancionadoras se han determinado dos criterios: la cuantía de la sanción y la materia objeto de la sanción.

En función de la cuantía de las sanciones, podemos distinguir los siguientes organismos competentes:

– hasta 12.500 euros será la autoridad competente a nivel provincial;

– hasta 62.500 euros será el Director General competente;

– hasta 125.000 corresponde al Ministro de Empleo y Seguridad Social;

– hasta 187.515 euros, al Consejo de Ministros, a propuesta del de Empleo y Seguridad Social.

En función de la materia objeto de sanción, los órganos competentes para la imposición de sanciones en materia de Seguridad Social son los siguientes:

a) La Dirección Provincial de la TGSS para las infracciones relacionadas con el sistema de seguridad social (afiliación, altas, bajas, ingreso de cuotas en forma y plazo) y, en concreto las siguientes tipificadas en Real Decreto Legislativo 5/2000: las leves del artículo 21 apartados 1, 2, 3, 4 y 5; las graves del artículo 22 apartados 1, 2, 3, 5, 7 y 10 en el supuesto de reducciones de cuotas de la Seguridad Social; y, las muy graves del artículo 23 letras b, d y f).

b) La Dirección Provincial del INSS o, en su caso, del ISM para aquellas infracciones relacionadas con el sistema de prestaciones que tales organismos gestionan: las leves del artículo 21 apartados 4 y 6; las graves del artículo 22 apartados 4, 6, 8 y 9; y, las muy graves del artículo 23.1 letras a, c, e, g).

c) La Dirección Provincial del SEPE o del ISM para las infracciones que afecte a las prestaciones por desempleo que tales organismos gestionan y, en concreto, las siguientes tipificadas en Real Decreto Legislativo 5/2000: artículos 21.4 y 22. 4, 6, 8 y 9. Igualmente, corresponde al nivel provincial del SEPE la competencia sancionadora cuando se trate de bonificaciones que conllevan la infracción grave del Real Decreto Legislativo 5/2000 artículo 22.10 y muy grave del artículo 23.1.h).

d) Para aquellos supuestos en los que normativamente no se hubiera atribuido la competencia a otros órganos, la imposición de sanciones en el orden social en el ámbito de la Administración General del Estado corresponderá a los Jefes de las Inspecciones Provinciales.

  1. IMPUGNACIÓN DE LA RESOLUCIÓN: RECURSO DE ALZADA.

Deberá de formularse en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución administrativa (El cómputo del plazo es de fecha a fecha a partir del día siguiente a la notificación de la resolución). La resolución que resuelve el recurso agota la vía administrativa. Sin embargo, resoluciones dictadas por los Directores generales competentes por razón de la cuantía que no pongan fin a la vía administrativa y las dictadas por el Secretario de Estado de la Seguridad Social, pueden ser objeto de recurso ordinario ante el Ministro de Empleo y Seguridad Social. Las resoluciones del Ministro de Empleo y Seguridad Social y del Consejo de Ministros agotan la vía administrativa. Una vez que transcurran 3 meses desde la interposición del recurso ordinario y no se haya obtenido resolución, se entenderá por desestimado (silencio administrativo negativo) por lo que queda expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

  1. DEMANDA ANTE LOS JUZGADOS DE LO SOCIAL.

En virtud de lo establecido en el artículo 2. n) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, se atribuye a dicha jurisdicción la impugnación de resoluciones administrativas recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral. Es preciso indicar que, los actos administrativos dictados a partir del 11 de diciembre de 2011 (En dicha fecha entró en vigor la Ley 36/2011 Reguladora de la Jurisdicción Social) deberán de ser impugnados ante los Jueces de lo Social, mientras que los anteriores a dicha fecha deberán de ser impugnados en vía contencioso-administrativa.

El plazo para la interposición de la demanda es de 2 meses desde la notificación de la resolución, sin perjuicio de lo establecido anteriormente respecto al silencio administrativo. Es importante precisar que en la demanda no se podrán alegar hechos o argumentos diferentes a los establecidos en el recurso de alzada, pero sí se podrán solicitar medios de prueba para reforzar la defensa, tales como testificales, periciales, etc.

  1. SENTENCIA.

Tras los trámites oportunos, se resolverá mediante sentencia que estimará, total o parcialmente o desestimará la demanda. En caso de desestimación, cabrá recurso de suplicación, siempre que la cuantía de la sanción superase 18.000 euros (La interposición del recurso de suplicación supondrá el pago de 500 euros en concepto de tasa judicial, tal y como determina la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses).

A modo de aclaración de todo el procedimiento, se adjunta al presente trabajo, como Anexo nº 2, un esquema explicativo de todo ello.

Anexos

Anexo 1. Formulario denuncia

Formulario denuncia

Formulario denuncia

 

Anexo 2. Esquema procedimiento sancionador

Esquema procedimiento sancionador


 

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